La AIReF viene detectando estas debilidades en los Presupuestos, tanto respecto a la información publicada como de procedimiento, desde el inicio de su actividad en 2014. Estas carencias, además, se vieron agravadas en los Presupuestos de 2023, donde la ausencia de información sobre las potenciales medidas contra la crisis, con un impacto estimado muy elevado, merma de manera esencial su utilidad como verdadero instrumento de política fiscal y, a posteriori, de rendición de cuentas y de control.
Estas debilidades que se han ido detectando han dado lugar a la formulación de recomendaciones y propuestas al Ministerio de Hacienda y Función Pública para su subsanación bajo la premisa de que la existencia de un proceso presupuestario robusto redunda en una mejora de la calidad de las finanzas públicas y de la sostenibilidad de la deuda. Y hoy se unen en esta Opinión, en la que se incluyen propuestas concretas de mejora.
En cuanto a su contenido, la AIReF constata que los Presupuestos no se acompañan de escenarios plurianuales que permitan enmarcarlos en la orientación de medio plazo que debe tener una política fiscal orientada a la sostenibilidad. Además, no incluyen información que permita conciliar el saldo presupuestario con la contabilidad nacional, lo que dificulta evaluar su compatibilidad con los objetivos de estabilidad. Por otra parte, no muestran la evolución real de los ingresos y gastos respecto al año anterior y tampoco recogen una relación completa y actualizada de los riesgos fiscales que pueden afectar al saldo del ejercicio. En este sentido, tampoco contemplan información suficiente de detalle sobre las medidas de política económica previstas, anunciadas o temporalmente en vigor para absorber los riesgos fiscales. Por último, la calidad de los objetivos o indicadores de los programas de gasto no es adecuada, resultando en una aplicación más formal que real de la presupuestación por resultados.
En cuanto al procedimiento, la AIReF ha constatado que no es posible asegurar la coherencia entre los principales elementos del ciclo presupuestario: la Actualización del Programa de Estabilidad (APE), los PGE y el plan presupuestario, por lo que el proceso presupuestario en la práctica se encuentra fragmentado.
Para subsanar estas debilidades, la AIReF plantea propuestas de modificación de la Ley General Presupuestaria (LGP), que son concretas y limitadas en su alcance y que se sumarían a las sucesivas modificaciones de la norma desde su aprobación en 2003. Además, se encuentran en línea con las mejores prácticas internacionales identificadas por organismos como la OCDE. Estas propuestas están dirigidas, por un lado, a ampliar la información que se remitiría a las Cortes Generales y a incrementar o concretar el contenido de los Presupuestos.
En concreto, la AIReF propone fomentar la perspectiva a medio plazo, disponiendo de escenarios presupuestarios plurianuales en los que enmarcar los Presupuestos. Además, se muestra partidaria de mejorar la coherencia con los principales documentos presupuestarios, fomentando la integración de la Actualización del Programa de Estabilidad (APE), los Presupuestos y el Plan Presupuestario, con la consiguiente subsanación de la fragmentación del proceso presupuestario.
Mejora de la información
Asimismo, plantea mejorar la información de los Presupuestos ofreciendo la comparabilidad con el ejercicio anterior, explicando las diferencias e incorporando la comparación con las previsiones más actualizadas al cierre del ejercicio en vigor. Asimismo, plantea adaptar el Presupuesto al cumplimiento de las reglas fiscales, incluyendo la información que permite conciliar los datos de la contabilidad presupuestaria y la contabilidad nacional, que es el modo en que se encuentran definidas las reglas fiscales.
También para mejorar la información del Presupuesto, propone orientar las cuentas a resultados, mejorando la definición de objetivos e indicadores, y creando un sistema de control ex post cuya evaluación sea pública y verse sobre la definición de los objetivos e indicadores, así como sobre la toma en consideración de su cumplimiento en la asignación presupuestaria.
Para mejorar la anticipación ante posibles desviaciones, propone que el Presupuesto recoja información completa, actualizada y cuantificada sobre los principales riesgos fiscales que podrían tener un impacto significativo en el saldo del ejercicio. Y para mejorar su utilidad como instrumento de política económica y fiscal, plantea que comprenda las posibles medidas, ya sean simplemente previstas, anunciadas o temporalmente en vigor, para absorber los riesgos en caso de materializarse.
Finalmente, la AIReF plantea impulsar la rendición de cuentas en las Cortes Generales, ampliando la información que se remite para su debate y aprobación, de manera que sean unas cuentas más completas y transparentes. Todas estas propuestas, según la institución, reforzarían los Presupuestos como instrumento de política fiscal y económica, así como para la rendición de cuentas y el control, algo fundamental porque la existencia de un proceso presupuestario robusto redunda en una mejora de la calidad de las finanzas públicas y de la sostenibilidad de la deuda.